——關(guān)于慈善事業(yè)管理體制機(jī)制改進(jìn)問題的思考

　　慈善事業(yè)具有特殊的社會經(jīng)濟(jì)政治屬性，尤其在現(xiàn)代化進(jìn)程之初，快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會分化帶來了大量的社會問題，一些社會群體面臨著生存和發(fā)展的困境，一些特定的社會壓力引發(fā)了嚴(yán)重的社會沖突。所以，就出現(xiàn)了兩種并存的努力方向：一是政府逐漸從包攬狀態(tài)過渡到放手于各種社會力量以便集聚起更多的社會資源，這是培育慈善事業(yè)后繼力量的必然選擇;二是政府采取各種手段，對社會性力量的參與活動進(jìn)行管理、規(guī)制和引導(dǎo)，以消除該領(lǐng)域中出現(xiàn)的不規(guī)范或不利于慈善理念落實(shí)的種種現(xiàn)象或行為。這是確保慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的必然選擇。

　　改革開放以來，中國的慈善事業(yè)發(fā)展在均衡把握方面，還沒有做到位，突出表現(xiàn)在政府規(guī)制方法上落后，一方面是該管的沒有管到管好，導(dǎo)致慈善事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)亂象;另一方面，該放的沒有放開放活，導(dǎo)致社會力量參與慈善事業(yè)缺少激勵，沒有便利的條件。所以說，盡管目前是新中國成立以來慈善事業(yè)發(fā)展最快最好的時期，但是，事業(yè)潛力還沒有得到發(fā)揮，事業(yè)后勁還沒有夯實(shí)。現(xiàn)代慈善理念在中國正在為越來越多的人所接受，而落實(shí)理念的相關(guān)機(jī)制建設(shè)如果跟不上，最終也無助于理念的堅(jiān)持和光大，慈善事業(yè)大發(fā)展也難有可持續(xù)性。

　　明確問題成因

　　目前，隨著國家制定“十三五”發(fā)展規(guī)劃，國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入一個全新的階段，慈善事業(yè)發(fā)展也會面臨一系列新問題。

　　管理體制機(jī)制的三個弊端：行政化傾向太濃厚、法律法規(guī)不健全、社會監(jiān)督力量太薄弱。慈善事業(yè)歸口民政部門管理，但是，各級民政部門對該事業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況、需求、目標(biāo)以及國際經(jīng)驗(yàn)了解不多，總是根據(jù)主管部門的管理之便利來設(shè)定管理內(nèi)容和方法;在管理方面過分強(qiáng)調(diào)對不規(guī)范行為的約束，而忽視對潛在資源的開發(fā)利用和激勵，在促進(jìn)和規(guī)范兩個方向之間沒有能夠達(dá)成基本的均衡;另外，涉及慈善事業(yè)的法律法規(guī)也不健全，以致，許多慈善活動或行為的展開缺乏堅(jiān)實(shí)的法源，出現(xiàn)糾紛爭議，也沒有系統(tǒng)的法源可供裁決;一些不利于慈善事業(yè)發(fā)展的習(xí)慣做法(如減免稅規(guī)定)也難以取消或替代。這導(dǎo)致了一些慈善活動或行為不得不行走在合理但不合法的邊緣地帶，嚴(yán)重遏制了更多的組織或個人積極參與其中。同時，關(guān)于慈善事業(yè)的社會監(jiān)督系統(tǒng)也沒有建立起來，在很多情況下，過多依賴于媒體的監(jiān)督職能發(fā)揮，局限在這種監(jiān)督基本上是事后監(jiān)督，難有防范之功效;也因?yàn)槿狈?nèi)部專業(yè)的監(jiān)督機(jī)制，媒體監(jiān)督也時常難以到位。

　　20世紀(jì)90年代初，進(jìn)行慈善事業(yè)管理架構(gòu)的設(shè)計(jì)時，盡管意識到必須具有新理念、必須在兩個方向之間達(dá)成均衡，但是，在落實(shí)時，還是受限于政府行政主導(dǎo)的舊思路，過分強(qiáng)調(diào)先規(guī)范后促進(jìn)的順序，由政府民政部門與其下屬的慈善總會雙管齊下，力圖確立起政府主導(dǎo)民間社會團(tuán)體的模式。問題是，在特定情況下，這種模式能夠起到作用，但不能起到長久的作用。尤其在慈善事業(yè)領(lǐng)域，涉及社會力量和資源的集聚與利用，不是簡單地依照政府行政部門主導(dǎo)就能做到做好;更為重要的是，在實(shí)際運(yùn)作過程中，“政府主導(dǎo)”變質(zhì)為政府直接插手干預(yù)，使得社會團(tuán)體原本很少的權(quán)力變得弱不禁風(fēng)，其職能的履行也缺少必要的自主性。

　　創(chuàng)新落實(shí)管理機(jī)制

　　要改進(jìn)現(xiàn)有管理機(jī)制，不能局限于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)民間社會團(tuán)體的模式，而要進(jìn)行創(chuàng)新，逐漸確立起“政府規(guī)制、總會主導(dǎo)”的新模式。具體含義是，政府不以任何方式來直接或間接地對慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，把這四項(xiàng)基本職能移交給新成立的慈善管理機(jī)構(gòu)，政府僅僅從慈善事業(yè)活動規(guī)制角度來行使必要的管理。這是真正意義上的“管”“辦”分離。民政部門僅是管理慈善事業(yè)，而不是直接辦理慈善事業(yè)。

　　要改變這種模式，就要在民政部門和慈善協(xié)會之外，另設(shè)專業(yè)團(tuán)體，使之具有完整的獨(dú)立性和權(quán)威性，行使上述四項(xiàng)基本職能，它接受民政部門代表政府所行使的管理。這種新模式在許多發(fā)達(dá)國家是普遍的選擇。

　　當(dāng)然，在國情之下，是否采用類似的做法，是需要考慮的。設(shè)立一個獨(dú)立、權(quán)威的慈善機(jī)構(gòu)，卻是完全必要的。這個機(jī)構(gòu)依照相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)起上述四項(xiàng)職能，成為政府對慈善事業(yè)進(jìn)行必要監(jiān)管的助手，但不是政府的“傳聲筒”，它具有獨(dú)立的決策權(quán)和事務(wù)處置權(quán)。因?yàn)槿狈Κ?dú)立性，這樣的機(jī)構(gòu)就會淪為政府直接介入和過度管制的工具，有失其社會聲望和引導(dǎo)力。

　　所以，應(yīng)該把設(shè)立獨(dú)立的權(quán)威的慈善促進(jìn)機(jī)構(gòu)作為慈善事業(yè)管理體制機(jī)制改進(jìn)的抓手，帶動整個體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)性地提升中國慈善事業(yè)的現(xiàn)代化水平。

　　把握均衡發(fā)展

　　從基本國情出發(fā)，慈善事業(yè)管理體制機(jī)制的改進(jìn)，要依照循序漸進(jìn)原則，要有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，要有精細(xì)的落實(shí)步驟考慮。

　　第一，加快立法修法步伐。邀請專業(yè)人士，就慈善事業(yè)發(fā)展所需要的法律法規(guī)支持進(jìn)行詳盡論證，廣泛征求意見和建議，形成與慈善事業(yè)“十三五”發(fā)展綱要相配套的立法修法時間表，以便為全國人大或地方人大列入立法修法議程，確保慈善事業(yè)在法治軌道上運(yùn)行;就立法修法涉及的相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整問題，與相關(guān)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，比如，與稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)商專項(xiàng)減免稅的立法修法問題;對與慈善事業(yè)發(fā)展相關(guān)的法規(guī)章程進(jìn)行適時修訂，比如：《社會團(tuán)體管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》都要在充分論證的基礎(chǔ)上加緊修訂;對與慈善事業(yè)發(fā)展相關(guān)的執(zhí)法活動的規(guī)律、效果，與執(zhí)法司法部門進(jìn)行溝通，了解相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)情況，為完善立法修法建議提供充足的依據(jù);清理相關(guān)的政策文件，從為慈善事業(yè)發(fā)展松綁的角度出發(fā)，廢除一些過時的或被實(shí)踐證明低效、無效的政策規(guī)定，之間形成和完善科學(xué)規(guī)范有效的政策體系。

　　第二，啟動對中華慈善總會的組織再造。保留總會的牌子，但對其法律地位、職能及運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行改造。走“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”道路，使其成為一個依法獨(dú)立運(yùn)行的社會團(tuán)體。利用相關(guān)法律法規(guī)來確定慈善總會獨(dú)立的法律地位;慈善總會獲得相關(guān)授權(quán)來承擔(dān)規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督慈善事業(yè)發(fā)展的權(quán)利，擔(dān)負(fù)相關(guān)的職責(zé);在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財(cái)務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)。

　　第三，選擇條件成熟的地方，就地方性慈善事業(yè)管理體制機(jī)制改進(jìn)進(jìn)行試點(diǎn)。建議在浙江省(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū))、重慶市(西部地區(qū))、北京市(政治中心)、甘肅省(經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū))五個省市率先進(jìn)行試點(diǎn)。五個地區(qū)分別設(shè)立不同的試點(diǎn)項(xiàng)目，以不同地區(qū)的各自特點(diǎn)為基礎(chǔ)，兼顧慈善事業(yè)發(fā)展整體格局和長遠(yuǎn)前景的框架，詳細(xì)論證，選擇項(xiàng)目;試點(diǎn)要有聯(lián)動效應(yīng)，對相關(guān)的部門、領(lǐng)域以及法規(guī)政策，進(jìn)行系統(tǒng)性的改革，不求單兵突擊，而求整體推進(jìn);盡可能地降低改革風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn)，對沒有把握的做法，謹(jǐn)慎處之，尤其在涉及多方面利益格局調(diào)整的問題上，要進(jìn)行充分的評估;試點(diǎn)采取開放方式，廣泛吸納各方面的智慧，調(diào)動一切積極因素，特別注意吸收現(xiàn)行的其他領(lǐng)域改革的經(jīng)驗(yàn)，也歡迎民間組織或個人積極參與;在條件成熟的地方，吸納有公信力的慈善組織參與、合作，以便總結(jié)出有普及價(jià)值的基本經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)有意義的突破。

　　第四，建構(gòu)慈善管理機(jī)構(gòu)與各類型慈善組織之間的新型關(guān)系。依照現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展要求，將這種關(guān)系奠定在法律基礎(chǔ)上，確保各方都依法行事，確保慈善事業(yè)運(yùn)行的健康有序。

　　確定總會的組織職能。各慈善組織以團(tuán)體名義加入總會，參與總會制定的慈善事業(yè)發(fā)展綱要或其他行動綱領(lǐng)，接受總會頒行的各項(xiàng)活動規(guī)則，使得總會成為真正有組織實(shí)效的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，把為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境作為總會的基本工作目標(biāo)。

　　完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制。以總會名義推動與政府、企業(yè)、媒體以及其他社會組織之間建立起有機(jī)的聯(lián)系，比如，協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門加大對慈善事業(yè)發(fā)展的支持力度，對慈善組織的活動采取各種支持(在社會動員、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方面給予便利)，推動各慈善組織之間的合力并進(jìn)、有效協(xié)作。

　　促進(jìn)行業(yè)自律。加快建立和實(shí)施慈善事業(yè)領(lǐng)域各項(xiàng)自律規(guī)定，督促各慈善組織嚴(yán)格依照活動規(guī)則辦事，對違規(guī)者進(jìn)行追究;對慈善活動中出現(xiàn)的各種爭議糾紛，進(jìn)行及時公正的調(diào)解乃至裁決。

　　提供高效服務(wù)。幫助各慈善組織及從事慈善活動的個人了解相關(guān)法律法規(guī)和政策，協(xié)助他們與政府管理部門建立有效的溝通關(guān)系，承接政府各項(xiàng)委托項(xiàng)目，依照公開規(guī)則進(jìn)行合理公正的分配;幫助各慈善組織推進(jìn)自身能力建設(shè);為慈善活動的籌劃、推進(jìn)和評估，提供技術(shù)支持;組織專家學(xué)者就慈善事業(yè)發(fā)展涉及到理論問題和實(shí)踐問題開展探討，將探討成果惠及各慈善組織;協(xié)助國內(nèi)慈善組織依據(jù)有關(guān)規(guī)定與國外同類組織建立起良性合作關(guān)系，提升慈善事業(yè)科學(xué)化規(guī)范化水平，使慈善活動的運(yùn)作更專業(yè)化，更有效率。幫助一些有公信力、有運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)慈善組織率先走出國門，在推進(jìn)慈善國際化進(jìn)程中發(fā)揮領(lǐng)軍者的作用。

　　作者：范笑天 民建北京市委理論委員會委員,中國兒童罕見病救助基金秘書長。

　　文章寫于：2015年10月24日